独立学院是混合制办学的“先行者”和“试验田”。它之所以即将终结，在于没有很好地平衡各方面利益。在发展过程中存在法人地位未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标、师资结构不合理、内部治理不健全等问题，在一定程度上影响了高等教育公平和健康发展。
然而，独立学院这种办学形式的“谢幕”，并不意味着混合制办学的失败。只是参与办学的主体发生了结构性变化，独立学院已经形成的办学能力并没有消失。独立学院的转设，选择了继续完善并更加充分利用市场机制的道路，这一点值得欣慰，但还远远不够。
听闻“教育部给独立学院转设下了最后期限”这一消息，陕西某独立学院经济管理系教师张易长叹了一口气。对他而言，这一说法已近乎于“狼来了”。近日，教育部印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（以下简称2号文件）的通知称，到2020年年底，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设。转设路径为转为民办、转为公办、终止办学。这也被外界解读为独立学院的“正式谢幕”。
张易所在的独立学院占地200余亩，从空中看，就像一颗棋子嵌在纵横交错的城市棋盘中。院里的教师分别来源于母体高校、退休返聘、军队转业以及社会招聘。转设之后，前三类人的未来分别由母校、政府兜底，只有像张易这样的最后一类人“前途未卜”。张易将人生最美好的16年青春交付在讲台上。如今，已过而立之年的他，却不知道未来将在何处退休。
“张易们”是最牵挂独立学院命运的一群人，然而，在转设路径的选择上，他们也是最没有发言权的一群人。
从1999年第一所独立学院——浙江大学城市学院诞生起，到2020年教育部给独立学院画上“休止符”为止，时间不过短短的21年。回过头来看它的“出生”，却又合乎历史需求。世纪之交，我国高等教育的毛入学率不足15%。为了追赶高等教育大众化的步伐，公办高校掀起了扩招潮。
但是，由扩招带来的办学经费紧张的矛盾尤为激烈。“教育产业化”的概念在此时出现并逐渐盛行。在教育经费严重不足的背景下，教育界围绕学校创收、经营、转制、收费、产权等问题，进行了诸多“财政视角的教育改革”。
独立学院的前身——民办二级学院，隶属于公办高校的“二级单位”，也因此被“默许”诞生。而第一所独立学院的诞生，更像是大众化教育与精英化教育交锋下的产物。1998年，浙江大学、杭州大学、浙江农业大学和浙江医科大学四校合并为浙江大学。合并带来招生数量下降的同时，浙大承诺“还给”浙江三所高质量大学。于是，便有了后来的浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院、温州大学（主要是专科层面）。
取民间资本、公办高校办学经验之长，独立学院的创建是一条“摸着石头过河”的路。兴办之初，教育部仅允许具有博士学位授予点的高校开办独立学院，但后来条件慢慢放宽，地方普通院校也获准开设。及至2004年，全国独立学院的数量已经迅速扩张至360所。独立学院的“膨胀”迅速扩大了高等教育的办学规模，在推动高等教育大众化进程中功不可没，尤其是为地方经济培养了大量应用型人才。
尽管社会对独立学院的负面评价不少，但正如上海市教育科学研究院民办教育研究所所长董圣足所说，“当市场导向与政府导向合拍时，就会诞生新的教育业态；当市场导向与政府导向不合拍时，就会迎来规范、调整”。这种属于民办高等教育范畴的混合所有制办学，在设计之初就埋下了“死结”——“允许母体高校收取管理费，却限制作为投资方的企业从独立学院获得收益分配。”张易说。
浙江大学教育学院教授吴华告诉《中国科学报》，2002年出台的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“民促法”），在保持《中华人民共和国教育法“学校不得以营利为目的”的同时，进行了允许出资人取得“合理回报”的制度设计。但是，由于认识上的偏差和政策上的不配套，出资人即便选择取得“合理回报”，在实践中也难以落实；选择“不要求取得合理回报”，则与捐资办学相近，但可与公办院校享受同等的税收优惠政策。
在政策风险不确定的诱导下，现实中，大多数出资人在登记时均会选择‘不要求取得合理回报’。这时候，民办教育刚刚拿到“通行证”，矛盾并没有迅速爆发出来。独立学院强大的造血、输血功能，让母体高校为之疯狂。张易告诉《中国科学报》，独立学院的办学经费只有来自学费一条途径，学费一般高达1.5万元。
然而，学费上缴后，其中的15%~30%便立刻被母体高校以管理费的名义抽走，创办企业再以变通手段要求15%~20%的回报，就无从保障后续的教学投入、培养质量。这是独立学院自诞生以来的最大诟病，也是它“变形走样”的开端。
意在引入社会力量办学的独立学院，在发展中上演了一出“变形记”。“假独立”成为人们关注的焦点。一类是完全由地方政府出资的独立学院，另一类则是完全由母体高校投入、无社会举办方的“校中校”。尤其是后者，比例占到独立学院总体的1/3。被定义为“公益性事业”的独立学院，事实上成为营利的载体。更有甚者，个别独立学院将学费的60%输往母校。
独立学院院长普遍苦不堪言。“母体高校、企业两台‘抽水机’，比普通民办高校的负担还重。”独立学院的人事安排也出现了异化。尤其是“校中校”成为了母体高校干部安插的“桥梁”，或是成为老领导退下来的“后花园”。在纪检巡查中，发现了不少利益输送的问题。随着独立学院发展壮大，它成为了规范、治理的重头戏。
对于真正独立的民办高校来说，独立学院既享有公办资源，又按照民办教育收费；早期独立学院所颁发的学位属于母体高校，对考生有相当的诱惑力，但存在着严重的不公平竞争。对于母体高校而言，考生搞不清××大学与××大学××学院的区别，曾经出现“高分低报”的情况；独立学院毕业生顶着母体高校光环就业，也极大损坏了母校品牌。
为了将独立学院引入健康发展轨道，2008年，教育部出台《独立学院设置与管理办法》（又称26号令）要求符合条件的独立学院在5年内完成转设，实现七独立——独立法人资格、独立校园、独立招生、独立颁发学历证书、独立财务核算、独立承担民事责任、相对独立的教学组织和管理。
然而，就像一个怎么解也解不开的线团，治理中的各种难题越理越乱——一些由部属高校创办的独立学院将因转设失去母体品牌依靠，招生堪忧，因此不愿意转设。一些与企业合作办学的独立学院，举办双方理念冲突激烈——企业以盈利为动机，高校不完全以经济价值为取向，甚至因此对簿公堂。
26号令自身也存在不易操作的条款，如要求校区至少有500亩占地，达不到相应的硬件要求就无法实现转设。这导致一些高校因市区高昂的地价，竟把独立学院开到县城。“教师当地招聘，学生文化熏陶不足，谈何育人？”郑健壮指出了独立学院乱象之一。在此次出台的2号文件中，500亩校舍面积的要求已被改为100亩，然而，即便如此，对于一些独立学院来说仍然难以实现。转设的进程不尽如人意。
2013年期满之时，5年内完成转设的独立学院仅有35所。到2019年，全国仍有257所独立学院，占全国756所民办高校的33.4%。问题层出不穷。2016年修订的《民促法》要求对民办高校实施分类管理，民办高校的举办者要在营利性与非营利性中作出选择。这一法案打破了民办学校“不得以营利为目的”的限制，在法理上明晰了哪类民办高校举办者可获得、怎样获得办学收益。
结合2号文件对独立学院的转设要求，董圣足指出了几种主要的可能性：第一类是由真正社会力量举办的独立学院，它们占总体的40%，凡是符合转设条件的，可以申请转设成独立设置的民办高校后，再选择营利性与非营利性。按照国务院总体部署，分类管理、转设必须在本届政府任期结束前完成，即2022年前后完成。2017年9月1日，“民促法”生效，其中规定了过渡期不完成转设，视同非营利性办学。
“即不能按时完成转设，独立学院连选营利性的资格都没有，显然不符合举办者的心理预期。”董圣足说。
第二类是校中校。因其本身就是国有资产、公办资源，或可作两种处理：一是回归到母体高校，以二级学院形式继续存在；二是取消建制、终止办学，其相关校产按照国资管理规定加以处理。
但是，如果采取第一种方式，作为二级学院继续存在，需要有一个过渡期，即“老生老办法、新生新办法”，在老生没有全部毕业前，需要保持独立学院建制不变，新生则直接以母体高校名义招收和管理。否则，如将原有独立学院名义招收的学生全部纳入母体高校二级学院，发放母体高校的学历文凭及学位证书，对于教育公平存在一定伤害，容易引发新老校友之间的矛盾和纷争。
第三类是由地方政府或其所控制的国有企业出资兴办的独立学院，可转为独立设置的地方公办高校。但在教育经费越来越收紧、地方财政负担越来越重的当下，此时转为该类型，除了母体高校，地方政府的积极性恐怕不会很高。因为一旦转为独立设置的地方高校，其收费便与公办高校无异，地方政府需要一视同仁拨付生均教育经费以及其他专项经费，由此便会大大加重地方性财政负担。
当然，如果以上几种路径都行不通，就只能启动退出机制。
即对于一些招生欠佳、办学条件不达标、社会力量无意再投入，且母体高校或地方政府又不愿意接收的独立学院，选择停止办学，进入清算程序。张易所在的城市中，就有独立学院因理念不合而导致举办方“好聚好散”。他所在的独立学院也“前途堪忧”——转为公办是“人心所向”，但几无可能；转为民办又担心企业把学校带偏。“并不是说企业接手就一定有问题，而是要看企业是否有办教育的意愿、能力和资金实力。
”张易说，同城某独立学院已被某教育集团接手并成功转设，但更多的独立学院和他所在的独立学院处境相仿——企业本身的实力有限，而且把教育当作赚钱的产业来做。
然而，“分手”也并不容易。“分手”涉及非常复杂的财产清算。公办高校以国有资产的形式投入独立学院，但却从来没有做过评估。
比如，在国有资产审计中，某教育厅推动某大学的资产投入独立学院，尽管约定了分配比例，如高校占30%、社会资本占70%，但没有评估作价。“这种情形正如国有企业、上市公司股权里的干股，只是一种分配的比例，而不是财产分割的依据。停止办学不是可以，但财产分割上的困难会导致独立学院比普通民办高校难关门得多。”董圣足说。
不仅如此，独立学院还面临着母体高校索要巨额“分手费”的问题，其金额高达千万至上亿元。
“可以明确的一点是，转设后，独立学院不再给母体高校上缴管理费，母体高校对独立学院的积极性也就没有了。”吴华说，所谓的“分手费”，是因为在母体高校看来，独立学院使用了它的品牌、管理、师资等，因此在“分手”时必须有所表示，但实际上“分手费”缺少法律依据。然而，由于转设需要独立学院向母体高校打报告，不答应给“分手费”，母体高校大可以以“不盖章”作答。在这一点上，举办方母体高校与企业存在很大的分歧。
张易认为，“母体高校占30%的股权，这一角色在创办初期几乎起着决定性作用，高校的30%比企业的70%在申请办学和运营中都更重要。”
“很多人认为2020年是独立学院的终止年，其实这是一种误读。独立学院年底真正要完成的是转设计划，即作出转为公办、民办，还是取消办学的选择，而不是一刀切式地终结。”吴华告诉《中国科学报》。他补充说，就算选择了民办，也并不意味着独立学院与母体高校斩断了一切关系。
独立学院转设为独立设置的民办高校后，仍然可以与公办母体高校开展合作，包括作为举办者之一的合作，但不得在校名上冠以公办高校的校名。“不可能说转就转，转设过快将带来难以承受的后遗症。”吴华肯定了2号文件“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”的工作思路。
究竟该怎样推进转设“老大难”？吴华认为，政府指导方向是正确的，问题在于各种利益纠缠，找不到有效的一揽子解决方案。
“不是真的没有解决方案，而是这个方案需要多个政府部门相互配合，但它们彼此之间并不买账。”不难发现，本该用法制手段调整和约束市场主体的行为，却囿于各种因素，导致我国在独立学院的发展和规范问题上，“真正能够推动转设的往往是行政力量。当然，来自人大立法机关的问责和纪检监察部门的督察，也倒逼教育部门加速推动独立学院的规范和转型。”某业内知情人士说。
吴华举例说，财产从一个法人转移到另一个法人，涉及巨额的过户费。教育部希望各地出台税费减免政策，如黑龙江省便免除了独立学院转设的过户费，然而由于涉及诸多省份、部门，开展起来并不顺利。浙江有22所独立学院，其中20所都没有企业出资，政府不可能全盘接收，而转为独立设置的民办高校又有相当难度。
民间资本固然可以引进，但是土地性质由原来的划拨转为出让，补交土地出让金是一个天价，20年前一亩是10万元，如今已高达100万元、500万元一亩。这也需要当地政府、相关部门协调解决。
董圣足指出，先前独立学院中的国有资产没有评估，转设时能否通过一定形式予以补偿，这可能不是教育部一家所能解决的问题，需要由国务院协调相关部门在转设上形成务实的操作方案。
“关键要解决转设中的现实瓶颈，如土地作价问题、国有资产投入问题、举办者权益保障问题，以及教师的稳定和分流问题。”董圣足等学者曾呼吁，适当降低转设门槛，让独立学院先转成独立设置的民办高校，再逐步充实办学条件并逐一加以合格验收，而不在校舍占地面积及相关硬件方面做硬性约束。但该建议与现行规定不一致，容易引发独立设置的民办高校反弹，最终没有被采纳。
为此，董圣足进一步建言，“将来独立学院在转设中，若有可能，或可推动独立学院合并重组。一所独立学院达不到办学条件，两三所独立学院可模拟混合所有制形式加以合并，其综合条件就达标了。合并后的独立学院一旦转设成普通民办高校，则可以采取多校区办学。”
社会上往往给独立学院贴上“野鸡大学”“毒瘤”“怪胎”等标签，但实际上独立学院中也有办学翘楚，譬如四川大学锦城学院、浙江大学城市学院、吉林大学珠海学院等，其不少专业的招生分数已达一本线。在郑健壮看来，“独立学院办学留下的财富在于，探索了一条以招生为导向的办学之路，其专业设置比公办高校更灵活，对于应用型大学的建设是一种积极尝试”。
尽管他并不否认独立学院专业设置存在与母校雷同、热衷于开设短平快专业等现象，但更乐于分享培养应用型人才的经验。
如今对外贸易逐渐被跨境电商取代，阿里巴巴创始人马云提出了EWTO（电子WTO）的概念。当公办高校还在开设市场营销、国际经济与贸易专业之时，该校已开设跨境电子商务专业。“培养应用型人才，要创造条件让教师经常接触企业，大量引进有实战经验、来自企业的教师，建立大量实训基地。对于横向课题的鼓励与重视，我们已走在全国前列。”郑健壮道出了背后的驱动力，“由于招生数量决定办学经费，是市场倒逼独立学院改革”。
董圣足将独立学院视同为混合制办学的“先行者”和“试验田”。在他看来，独立学院这种办学形式的终结，并不意味着混合制办学的失败，只是参与办学的主体发生了结构性变化，独立学院已经形成的办学能力并没有消失。“独立学院的转设，也暴露了我国高校为了追求改革速度，牺牲了办学的多样性。”这是郑健壮和吴华的共同感受。
26号令对独立学院转设设置了五条路径——转为民办、合并继续举办独立学院、并入公办高校或引入新的出资方、当地政府支持转为公办高校、其他层次的民办学校或终止办学等，及至2号文件仅保留了三条路径——转为公办、转为民办、停止办学。
董圣足说，“如果用大职业教育的眼光去看待独立学院的转设问题，我们可以把由独立学院转设而成的普通民办本科高校，纳入应用型本科序列，作为一种独立的办学类型存在，从而更好地打通中职、高职、应用型本科、专业硕士的一贯制发展通道。这将会是独立学院转设后面临的一次机遇。”
“独立学院本可以发挥更加积极的作用。”吴华指出，欧美国家的私立高校就是市场经济的产物，在办学质量上不输于甚至优于很多公办高校。
独立学院走向终结，在于没有很好地平衡各方面利益。吴华认为，“之所以无法平衡利益，在于政府对公办教育与民办教育的差别性对待：公办教育几乎垄断了所有关键性资源，民办教育想介入却很难拿到指标。从中得到的第一个教训是，制度设计、具体实施中应对公办与民办一视同仁，不能让‘民办学校与公办学校具有同等的法律地位’仅仅落在纸面上。”
发挥市场机制的作用，是独立学院转设的指导思想。“我们从中得到的另一个教训是，只有对市场有更大的信心，才能更有效地发挥市场在资源配置中的积极作用。值得欣慰的是，独立学院的转设选择了继续完善并更加充分利用市场机制的道路，当然这还远远不够。