“退耕还林”这个词大家都不陌生，其全称是退耕还林还草工程。作为一项重要的生态修复工程，退耕还林还草始于1999年，如今已经实施了20多个年头，涉及25个省和新疆生产建设兵团。
据国家林草局2023年发布的数据，1999年以来，中央累计投入退耕还林还草工程5700多亿元，是林草重点生态工程中投入最大的项目，这笔投入相当于2022年中央为公共服务、公共安全和粮油物资储备花的钱的总数。
一个生态工程，执行期为什么长达20多年？在全球气候变化的大背景下，我们又该如何评估生态工程人为干预措施的实际效果？
1998特大洪水之后，退耕还林还草被正式提上日程。退耕还林还草的想法，早在1984年就有，但鉴于当时粮食紧缺，并没有立即实施。我国是农业大国，在长期人口增长的压力下，大面积毁林开荒导致土壤侵蚀量增加，水土流失严重。此外，山地丘陵土地耕种率增加，耕种坡度越来越陡。
90年代的第一次土地资源调查显示，全国19.5亿亩耕地中，坡耕地很多，其中15-25度坡耕地1.87亿亩，25度以上坡耕地9105万亩，主要分布在西部地区。当时的水土流失面积达到了367万平方公里，超过国土面积的1/3。
水土流失也会与自然灾害叠加，带来严重次生灾害，在1998年几条主要江河干支流发生特大洪水之后，退耕还林还草被正式提上政策日程。1999年国务院提出了相应的政策措施，希望通过退耕还林还草改善和保护生态环境。
简单来说，退耕还林还草工程要求农牧民在不适宜耕种的耕地上改种林木，在此基础上给予粮食、种苗造林费和生活现金费补助，推动环境生态修复。初期补助金额根据区域有所区别，补助年限根据还林草种类也有不同：退耕还生态林补助8年、还经济林补助5年、还草补助2年。补助金额在后续新政策推出后做了调整，补助期限也周期性延长。
永续全球环境研究所（GEI）生态保护与社区发展项目主任彭奎对《知识分子》说：退耕还林还草是分阶段发展起来的，早期的政策注重退耕面积，提得更多的是“还林”，也更注重种树的数量。在地方上，原来经济林、单一林种比较多，但树种适不适合当地、成活率等问题也逐步显现；到后期开始强调“还林还草”，更加注重林木质量，植被覆盖度、生物多样性等，有些地区不一定适合造林，也开始因地制宜提出还草指标。
更加重视造林的质量，也开始关注退耕还林和产业经济发展如何链接起来，像是经济林的收益和野生动物生态修复等问题都在发展中被逐步重视起来。
总结退耕还林20余年，发展历程可以大致分为几个阶段：试点时期、全面实施时期、成果巩固时期。
退耕还林还草作为一项生态修复工程，实施过程理应遵循生态优先、经济效益次要的原则。但真正落到实际执行层面，要保证生态修复效果可持续，还需要在执行期间和之后，确保退耕农牧民的收入不减。尤其在贫困地区，实施退耕还林还草工程面临生态环境保护和经济可持续发展的双重压力。
退耕地域覆盖全国25个省以及新疆生产建设兵团，涉及到4100万农户，1.58亿农牧民，如何避免一刀切，因地制宜地推进工程落地，在退耕完成之后又如何继续维持已经还林还草的土地，都是实际执行层面的挑战。
总结来看，在退耕还林还草政策执行过程中主要有几类矛盾：退耕面积要求和耕地的界定，还林还是还草及植被树种选择，生态林还是经济林与农民的长期经济收益之间的矛盾。
耕地界定和退耕面积：退耕还林面积和种植覆盖率，作为退耕还林政策的两项硬性指标，会直接影响政府工作人员的绩效考核。因此在实际执行中，一些地方政府注重硬性指标的完成，为追求单一的退耕面积指标，也有花样百出的实际执行问题发生。
林草之争以及还林树种的选择：植被类型的选择一直是生态建设工程中争议不断的焦点，是涉及技术、经济和管理等多个因素的复杂问题。虽然国家规定需要因地制宜，合理配置乔木灌木和草的比例，但也有在南方适合营造乔木的地方种上了牧草，而在西部地区普遍更适合灌木或草的地方过多栽种乔木的情况发生。
补助激励措施和生态林种植比例：在退耕还林还草的过程中，相比生态效益，地方政府和农民在执行过程中更注重现实的经济利益。研究表示，在退耕初期因为粮食赋税高，还林更划算，因此农民参与意愿高，但随着农业税调整和粮价上涨，经济迅速发展，种粮收入已远超国家补助，在一些地方又发生了复耕的现象。
虽然退耕还林还草工程已经实施了20余年，但与欧美澳等国家的生态保护政策相比，并不算长。
从其他国家的经验来看，保持政策的连续性、稳定性和可持续性对生态项目的长期效果具有重要意义。此外，由于生态建设工程“投入高、周期长、范围广、见效慢”，借鉴国外经验，对农牧民的国家政府补贴应逐渐过渡到建立一套制度化、法律化的生态补偿机制，以确保农牧民收入、林木管护成本和地方政府的管理成本可以有持续的资金支持，从而真正让退耕还林还草工程的成果得到巩固。
目前生态补偿相关内容已成为巩固成果时期政策关注的方向之一。
应对荒漠化，还应考虑气候因素。20多年来，退耕还林还草工程涉及到全国大部分省市地区，全国共实施退耕还林还草5亿多亩，面积达到了同期全国重点工程造林总面积的2/5。根据林草局发布的《中国退耕还林还草二十年（1999–2019）》，20年来，退耕还林还草工程的造林面积占同期全国林业重点生态工程造林总面积的40.5%，全国平均森林覆盖率提升了4个多百分点，起到了涵养水源、固土固碳、防风固沙等作用。
由于植被覆盖率提升，也相应带来了水土流失改善、荒漠化面积缩减、生物多样性增加等直接益处。
1. 水土流失明显改善。根据2020年的水土流失监测成果，2020年全国水土流失面积269.27万平方公里，与80年代的数字相比，减少了97.76万平方公里。
2. 荒漠化沙土面积减少。中国是全球荒漠化面积最大、风沙危害最重的国家之一，根据第六次全国荒漠化和沙化调查结果，中国荒漠化和沙化土地面积在过去4个监测期连续缩减。
3. 生物多样性增加。例如，在甘肃陇东地区，生态系统得到恢复，金钱豹等消失的物种又重新出现。
过去20年间，除了退耕还林还草工程，中国还分阶段分地区实施了重点防护林建设、天然林保护、草原生态修复、防沙治沙、湿地修复等重点生态工程。
在长江和黄河上游地区，退耕还林还草工程，与天然林保护、封山育林等工程协同，提高了森林覆盖率和生态系统质量，为保护区建立、生物多样性恢复提供了基石。在西北地区，退耕还林还草又与三北防护林建设、植树造林防风固沙等生态工程协同，共同为荒漠化防治服务。
中国的林木覆盖和环境改善固然显著，但这样的生态系统变化，究竟多大程度是生态工程本身主导？又有多少是气候因素起主导作用？如何评估这一类生态工程的效果非常关键，这样的结论涉及后续实施方案的调整，也一直是科研人员面临的难题。
以荒漠化防治效果为例，据一篇Nature Communication发表的论文，虽然西部的荒漠化地区植被覆盖率在过去20年有所提升，其中一部分原因是包括退耕还林还草在内的荒漠化治理手段，但也有气候变化的影响。过去40年里，中国潜在荒漠化地区西部约75%的区域呈暖湿化，而东部约25%则呈现暖干化。
整体来看，气候变化为这些地区带来了每十年2.43mm的降水增量和0.37摄氏度的气温增量，再加上空气中的二氧化碳浓度增加，促进了生态系统对碳的吸收从而形成二氧化碳施肥效应（CO2 fertilization effect），这些气候因素帮助了该地区的植物自然生发。
到2050年，潜在荒漠化地区全区的增温幅度将进一步增强，而降水增加的面积比例也扩大到98%以上。结合气候模型的预测，未来20年里这些荒漠化区域会变得更暖更湿，带动植被的自然生长，而目前应对荒漠化的人为干预手段也需要有所调整。
研究涉及的荒漠化地区，图源：Unintended consequences of combating desertification in China
上文的作者之一，中科院陆地水循环及地表过程重点实验室副主任王训明告诉《知识分子》：“根据国家林草局发布的相关报告来看，目前中国仍以区域绿植覆盖面积、风沙活动强度、和荒漠化/沙化土地面积等作为荒漠化防治相关政策执行效果的主要衡量标准，而没有独立评判自然环境变化在其中的关键影响。
我们的研究是在中国潜在荒漠化地区荒漠化问题有所改善的事实基础上，进一步明确了自然环境和政府干预的独立贡献，从而更精准评估了相关政策措施的成本收益情况及其在生态、经济和民生等问题上的可持续性，为其在未来气候变化下的优化提供参考。
“大量研究表明，只有顺应气候变化的框架，荒漠化防治才更有效。荒漠化尽管同时受到人类活动和气候变化的共同影响，但本质上是区域水热失衡所导致的生态退化。
然而，为荒漠化防治所建立的人工生态系统通常会产生额外的用水需求，依赖于生态系统自我修复能力的自然保护区建设同样需要稳定良好的水热条件支持。目前，中国荒漠化防治已投资不菲，其中多数用于植被种植和用水资源调配，然而，这些投资和努力通常会因为突然的干旱而毁于一旦。”
王训明说。
他举例说，如一度作为中国治沙造绿典范的毛乌素沙地人工林，因其在湿润年份过度透支地下水和土壤水的储藏，却在干旱年份得不到及时补充，而经历了数次大规模的树木死亡。在气候变化的框架下衡量荒漠化措施的实施效果，实际上就是研究气候变化所引起区域水热平衡的自然变化，进而对其充分利用，因地制宜地优化和改良当前的政策措施。
这不仅是评估相关工程可行性、降低区域生态和经济损失的关键手段，更是未来中国荒漠化全面防治的必要途径。
在气候变化日益加剧的大背景下，人类活动又会对局部地区造成局部气候效应，这些加成因素对生态环境建设提出了新的挑战。从技术角度来看，随着精细化的多维度观测数据的积累，独立评估气候变化因素和政策执行效果变得更加可行，这为今后设计和实施“山水林田湖草”重大生态保护与修复工程提供了更多工具，可以充分考虑自然规律、地理地带性差异和气候因素对生态系统的影响。
同时，为了避免上文提到的单一化硬性指标给地方政策执行带来偏差，我们需要加强生态综合监测和工程评价体系的建设。在制定相应的措施和指标体系时，应考虑不同的气候变化情景，并根据气候动态预测及时调整这些措施，以确保生态工程能够最大限度地发挥效益。这样的努力可以保证修复工程具备系统性、区域性和整体性，以实现生态系统的恢复和保护的目标。