耕地的萎缩和退化、气候的不确定性以及国际贸易局势的动荡不安,共同引发了人们对于全球粮食安全的担忧。过去几十年,中国创造了粮食自给的“奇迹”,然而当前,耕地资源面临相当严峻的形势:数量在减少,质量在变差。如何守好、用好耕地,是关乎14亿中国人饭碗的重要问题。
2022年7月14日,国家统计局公布,今年全国夏粮总产量达到2947.8亿斤,比上年增产28.7亿斤,再创历史新高,丰收的两大原因是播种面积增加和单产显著提高。回顾过去几十年,中国用不到全球9%的土地,养活了近20%的人口,创造了粮食自给的“奇迹”。然而,粮食安全的挑战在各种不确定性因素的影响下正趋于严峻。
在2022年发布的研究报告《从粮食安全到食物安全:战略考量与政策逻辑》中,中国人民大学农业与农村发展学院教授程国强指出,不考虑农业科技重大突破,2025-2030年,若要保障口粮和肉、蛋、奶、植物油等食物消费需求,需要42-43亿亩的种植面积,而我国目前的耕地面积为19.18亿亩。这意味着,今后保障粮食安全和食物安全的资源压力将进一步加大。
2021年公布的第三次全国国土调查数据显示,2009年—2019年十年间,中国耕地面积减少了1.13亿亩,总量跌至约19.18亿亩。在人均耕地面积上,第一次全国土地调查数据为1.59亩、“二调”1.52亩、“三调”1.36亩,不足世界平均水平的四成。以这样的速度,十年后,18亿亩的“红线”可能会被突破。
国务院“三调”领导小组办公室、自然资源部、国家统计局如此解释减少的耕地去向:过去十年的地类转换中,既有耕地流向林地、园地的情况,也有林地、园地流向耕地,但面积加减之后,耕地净流向林地1.12亿亩,净流向园地0.63亿亩。
2021年一项发表在《农业工程学报》上的研究显示:2009-2018年,耕地的减少主要发生在距离城市中心30公里以内的地区,而耕地增加主要发生在离城市中心40公里以外。研究认为,城市化发展仍然是当前耕地减少的主导因子;京津冀、长三角和成渝城市群是耕地流失的重点区域。
中国有着相当严格的耕地保护制度。法治体系以土地管理法及其实施条例、土地复垦条例、基本农田保护条例等为核心;民法典、刑法对耕地保护进行了明确规定。2022年6月,自然资源部表示,要把耕地保护法送审工作列入2022年度重点立法计划,强调耕地年度“进出平衡”以及“非农化”“非粮化”等禁止性规定和政策措施。
然而,严格措施之下,一些地方还是有令不行,耕地“非农化”在不少地区仍然突出。中国农业大学土地科学与技术学院副院长、中国土地政策与法律研究中心主任朱道林告诉《知识分子》,“造成耕地‘非农化’的原因多种多样,其中最主要的是占用耕地以保障建设用地的需求。在许多城市还处在经济发展是第一要务的背景下,保住国家18亿亩耕地红线,压力很大。”
与耕地数量减少或破坏不同,耕地“非粮化”是指一些适合种粮、原先种粮的耕地由于种种原因被用于其他农业用途。在朱道林看来,市场经济体系下经济利益的驱使是“非粮化”最主要的因素,也是最根本的诱导机制。
农业部农村经济研究中心研究员张照新告诉《知识分子》,其中值得一提的是农业保险方面的“完全成本保险”的提出,在传统的直接物化成本保险基础上,完全成本保险覆盖了人工成本、机械作业成本等,大大提高了保障水平,缓解了农民种粮的后顾之忧。
2022年02月16日,国务院发布了《关于开展第三次全国土壤普查的通知》,宣告时隔40年,中国将启动新一轮的土壤普查。针对耕地、园地,这一次普查将检测样本中的45项理化指标,并还将开展土壤动物和微生物调查。
联合国世界粮食计划署于2022年4月发出警告:“2022年,前所未有的饥饿危机正在全世界蔓延。”气候灾害、战争与暴力、新冠疫情以及粮食和燃料成本的不断攀升,再加上俄乌冲突及其连锁反应,可能导致81个国家至少4700万人濒临饥荒。